Burra Lex, sed Lex?

FBURRO LA FONTAINEFoi bastante comentada nas chamadas redes sociais, nos últimos dias, a decisão da Justiça em liberar Suzane von Richthofen para o feriado do dia dos pais. Logo ela, a conhecida parrimatricida. Não entrarei no mérito da questão, a Justiça deve ter suas razões, certamente baseadas no princípio da isonomia de direitos. Ou seja, o que vale para alguns tem que valer para todos, mesmo para quem tenham matado o pai e a mãe ou não tenha, por outro motivo, com quem comemorar este tipo de feriado comercial.

Não vou falar de direitos de assassinos aqui, pois nada entendo disso, mas aproveito a oportunidade para levantar uma questão: não existiriam leis perfeitamente burras? Ou pelo menos desnecessárias e até mesmo prejudiciais à sociedade?

Falar em lei traz à tona, de imediato, dois aforismos referentes às mesmas, ou sobre seu processo de confecção. Uma é aquela que fala de que existem leis que “pegam” e outras “que não pegam”, como as antigas vacinas contra a varíola e tuberculose. Outra, menos lisonjeira e bastante mal humorada, atribuída ao Chanceler Bismarck, da Alemanha, compara a produção das leis à das salsichas, asseverando que se os consumidores soubessem da realidade não comeriam as primeiras e nem acreditariam muito nas outras…

Mas o que pretendo, de fato, abordar aqui é a questão das leis que regulam, do alto, o nosso sistema de saúde. Vou tomar alguns exemplos tirados da Constituição Federal e das duas leis orgânicas, a 8080 e a 8142. Chamá-las de “burras” pode parecer um exagero ou mesmo um desrespeito, mas com relação a alguns de seus dispositivos, talvez não se encontre palavra mais adequada. São só pequenos exemplos. Eles abundam, na verdade, não só na saúde como certamente em muitas outras áreas ligadas à política pública.

Diz a Carta Magna, em seu artigo 196, que a saúde deve ser considerada “direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas”. Maravilha!  Melhor do que isso só em Xangrilá ou Passárgada! Mas direito exatamente a quê, cara pálida? É a primeira pergunta que se impõe. Acesso a todas as maravilhosas promessas curativas que o marketing tecnológico faz crer que existam? À saúde para todos, sem qualquer distinção? Isso incluiria tratamentos caros e radicais para quem fumou a vida toda, mesmo sabendo dos riscos do cigarro, por exemplo? Há qualquer consideração a respeito da existência ou da carência de recursos, bem como sobre a necessidade de se empregá-los mediante critérios bem definidos, que impeçam que alguns poucos possam amealhar benefícios em detrimentos de muitos outros? Este “para todos” deve também incluir os que fazem opção para custear seus tratamentos e outras necessidades, mediante adesão a planos de saúde, recebendo com isso isenção fiscal? A Constituição tem muitos outros dispositivos assim, que procuram dizer pouco querendo dizer muito e acabando por não dizer nada, deixando pontos capitais da questão central envolvida totalmente desguarnecidos de resposta…

Mas afinal para quem, cara pálida”? Não nos esqueçamos que os mais abonados financeiramente são também mais portadores de informações e boas relações, com isso abrindo com muito mais facilidade as enferrujadas portas do SUS. Como dizia o saudoso Adib Jatene, “o problema de quem é pobre é só ter amigo pobre”.

A Constituição é rica em arroubos e platitudes… O artigo 199, por exemplo, pontifica: “a assistência à saúde é livre à iniciativa privada”. Mas em um parágrafo, logo adiante, arremata: “é vedada a participação direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no País”. Interessante o raciocínio: não é que a iniciativa privada seja prejudicial à saúde, pelo contrário, ela é liberada. Mas se o capital não for nacional a coisa muda de figura. Cabe perguntar: o capital nacional é sempre honesto, do bem, ao contrário do capital estrangeiro, que só quer nos explorar? Estão aí a Odebrecht, a Rede Globo e a Igreja Universal, totalmente nacionais, que não me deixam mentir.

Em síntese, o problema estaria não no capital (“K”) em si, como na acepção marxista, mas em sua origem aborígene ou alienígena? Ou quem sabe está em outro buraco, mais além, o da imperfeita e tendenciosa regulação por parte do Estado? Mas o artigo 199 continua lá, impávido…

Passando para a Lei 8080, de 1990, vejam só o que ela diz em seu terceiro artigo: “Os níveis de saúde expressam a organização social e econômica do País, tendo a saúde como determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais”.

Melhor do que isso, só se fosse verdadeira e potencialmente possível no decorrer de várias gerações a capacidade do Estado brasileiro em fazer acontecer essa tal organização social e econômica do País, em termos de promover de forma digna itens tão variados como a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais, entre outros, para não se esgotar a série só nisso. Realmente seria um primor de obviedade, se não fosse de prolixidade e pretensão.

No artigo 16, que trata das atribuições federais no SUS, em seu único parágrafo, fica estabelecido que caberá ao Governo Federal executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária apenas em determinadas circunstâncias, tais como “na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual” do sistema ou que representem risco de disseminação nacional.

Aparentemente deveria ser isso mesmo, ou seja, um regime especial e extemporâneo para justificar a atuação federal nos estados e municípios. Por extensão, o mesmo com relação à atuação dos estados frente aos municípios. Não que faltem no cenário as situações que escapem à jurisdição da União ou das Unidades Federadas e, principalmente dos riscos de disseminação além fronteiras internas de determinadas doenças. Mas se os problemas fossem somente de tal natureza, ótimo! Não é bem assim, todavia, o grande problema é o da inadimplência, pura e simples, de estados e principalmente de municípios, que nem sempre podem (ou querem) cumprir os dispositivos que lhes conferiu a Constituição e as Leis Orgânicas. A questão é, então, bem mais ampla, pois o caráter de verdadeira excepcionalidade que se atribui à eventual intervenção da União ou dos Estados, nas esferas imediatamente “sub”, não encontra respaldo na prática federativa instalada historicamente no país.

Assim, há muito mais coisas que careceriam ser flexibilizadas para que, quando fosse o caso, ocorresse se não a intervenção, pelo menos certa “condução” (como nas orquestras) por parte da esfera imediatamente “sobre”, sem provocar os pruridos que hoje ocorrem quando apenas se fala nisso. Mas não deixa de ser um bom exemplo aquele da Segurança Pública, área em que uma Força Nacional, coordenada pela União já se faz presente (e até mesmo torna-se desejada) em muitas partes do país, face a diversas situações, como acontece, por exemplo, no Rio Olímpico. E ninguém se descabela por isso.

Para falar de mais um dispositivo pouco inteligente, para não dizer outra coisa, na Lei 8080, vai aqui outro exemplo, o do artigo 35.

Nele, sempre com a melhor das intenções, mas nem sempre com correspondência prática (seria querer demais…) se estabelece que os valores a serem transferidos aos entes federados pela União serão resultado de alguns critérios técnicos, entre eles, o perfil demográfico e epidemiológico; as  características quantitativas e qualitativas da rede de saúde na área; o desempenho técnico, econômico e financeiro da gestão local e regional, em termos históricos; os níveis de participação do setor saúde nos orçamentos estaduais e municipais; a  previsão em planos qüinqüenais de investimentos, além do ressarcimento do atendimento a serviços prestados para outras esferas de governo.

Para dizer em poucas palavras, isso deve ter sido escrito em alguma salsicharia… Como uma vacina vencida, não tem como “pegar”. Colocar o trinta e cinco em prática talvez exija uma coisa tão simples como refundar o Brasil como nação. Algo que nos termos atuais nem na Suécia ou no Japão teria condições de ser viabilizado.

Algumas perguntas nos embatucam trinta e cinco vezes trinta e cinco… Seria o caso de se prover mais para onde se tem menos? Mais recursos para menos doenças? Ou seria o contrário, menos recursos para onde as doenças já tivessem sido reduzidas? Mais dinheiro para onde houver mais gente precisando dele? Ou a lógica deverá ser exatamente o contrário? E a composição etária da população, como fica, sabendo-se que velhos e crianças têm diferentes necessidades, inclusive em termos de gasto em saúde? Tuberculosos valerão mais do que hipertensos e diabéticos? Mau desempenho da gestão, ao que parece, implicará em queda de recursos enviados. Mas o mau desempenho não poderia ser, ao mesmo tempo, um dos integrantes sindrômicos das más condições de saúde (ver a teoria dos Determinantes sociais)? Então, não seria o caso de se mandar mais dinheiro e não menos – para situações assim?

Quanto a ressarcimentos de procedimentos realizados em outros níveis de governo, só um breve comentário. O famoso Cartão SUS, que poderia dar encaminhamento a tal questão, segue sem ser implantado, por dificuldades supostamente “técnicas”. Isso em um país que realiza eleições eletrônicas, que dispõe de uma rede bancária super informatizada, no qual os sistemas de atendimento on-line a cidadãos se multiplicam com qualidade. Não dá para entender o por quê de isso só não acontecer na saúde.

Menos mal que somos um povo criativo. Sem mexer nas leis, que em lei ninguém gosta de bulir, foram criando por debaixo dos panos, ou melhor, nos subterrâneos e terrenos baldios da nossa portentosa legislação, uma urze, ou rede intrincada de portarias, de normas operacionais, de resoluções, geradas às centenas a cada ano, por autoridades cada vez menos hierárquicas. E vamos tentando dar um jeitinho no “inajeitável”… Assim, não é de hoje, ou melhor, desde 2007, que já existe a criativa solução dos “blocos de financiamento”, que abandonam a pretensiosa elocubração da Lei 8080 e adotam simplesmente uma divisão funcional, baseada em mera lógica burocrática, mais do que epidemiológica ou demográfica, para não falar de equidade. Assim, mediante mais uma portaria, a 247 de 2007, se estabeleceu que os recursos da União serão repartidos em função de componentes operacionais do sistema, tais como atenção básica e de média e alta complexidade; vigilância em saúde; assistência farmacêutica, além de gestão do SUS (assim mesmo, sin más) e investimentos na rede de serviços.

Mas enquanto isso artigo 35 segue impávido…Até parece aquele outro artigo famoso, de número 26, cantado pelo bardo cearense Ednardo: “olha o padeiro entregando o pão / de casa em casa entregando o pão / menos naquela, aquela, aquela, aquela não / pois quem se arrisca a cair no alçapão”.

Para não continuar encompridando a conversa, que já deve estar cansando os leitores, vamos a um último exemplo, retirado da “salsicharia das leis”: o primeiro artigo da lei 8142, de 1990. Diz ele em seu parágrafo segundo: “O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo”.

É muita informação para um simples “§”, mas vamos lá. Por sorte, posso recorrer a um texto meu de alguns anos atrás, no qual tento realizar esta discussão, ou seja, relativa às incongruências dos conceitos inseridos no referido artigo inicial da Lei 8142.

Vamos a ele.

O processo de participação e controle social em saúde no Brasil é ainda uma construção inacabada e frágil, sendo o arejamento e a ampliação das discussões uma tarefa essencial dos que se dedicam a estudar e participar da construção da saúde dos brasileiros. Neste campo, há que se reconhecer, o País tem história acumulada, com alguns erros e muitos acertos, mediante os quais é possível aprender e experimentar para aprimorar as práticas vigentes.

Quando se fala em experimentar e, por conseqüência, mudar, não se cogita descumprir as leis vigentes. Mas é necessário cometer ousadias, por exemplo, de pensar diferente do que está consagrado e reiterado, visando transformações futuras, dentro da relação dialética entre fatos jurídicos e fatos sociais. Isso também deve funcionar como contraponto aos defensores da legalidade estrita e restritiva, bem como àqueles que por ignorância, má fé ou falta de opção, trafegam no ilícito. A consolidação do SUS pode depender de mudanças no arcabouço legal, não necessariamente para aviltar as conquistas sociais, mas também para aprimorá-las, no que se torna necessário antecipar e rebater aquilo que determinadas teorias conspiratórias insistem em denunciar.

A participação social na área da saúde tem especificidades marcantes, supostamente democratizadoras e que denotariam o avanço da saúde em relação a outras áreas de governo. Mas, se há avanços, há também dilemas não resolvidos, por exemplo, a promoção de falsas expectativas nos participantes dos conselhos de saúde, relativas a um suposto poder efetivo e autônomo de decidir sobre a política de saúde.

Em suma, algumas tendências podem ser percebidas no cenário da participação social e são preocupantes: (a) autonomização, levantando a expectativa social de que nos conselhos de saúde residiria, de fato e de direito, um quarto poder; (b) plenarização, mediante a transformação dos conselhos de saúde em meros fóruns de debates entre os diversos segmentos sociais, nem sempre com a participação do Estado, o qual, aliás, por definição legal, é fortemente minoritário; (c) parlamentarização, com formação de blocos ideológicos e partidários intra-conselhos e tomadas de decisão por votação, não por consenso; (d) profissionalização, dadas as fortes exigências da participação social, abrindo caminho para a constituição de verdadeiros profissionais da participação; (e) auto-regulação, que representa uma particularidade praticamente exclusiva da área da saúde.

Quando se fala em autonomia, paridade e poder deliberativo deve se reconhecer uma enorme distância seja por parte daqueles que participam efetivamente dos conselhos, em qualquer segmento, seja pelos que conceberam o modelo vigente, entre o idealizado e o real, ou entre o ideológico e o jurídico-administrativo. Tal disjunção acarreta prejuízos notáveis para as práticas de participação, que poderiam ser traduzidos por camuflagem, desperdício de energias e até mesmo certo transformismo, ou seja, aquilo que mostra o que não é, de fato.

Se o verdadeiro e final poder de deliberação é atributo do Executivo, como afirmam e reafirmam as leis, outras tarefas, também nobres, podem e devem ser assumidas pelos conselhos, de acordo com o que está referido na Resolução 333 do CNS, em sua Quinta Diretriz: formular, mobilizar, fiscalizar, auto-regular-se, discutir, opinar, propor, exercer visão estratégica. Entre o ideológico e o jurídico, em suas formas puras, é possível encontrar uma terceira via, que ultrapasse aquele movimento ideológico, tão típico (e necessário) oriundo dos anos de arbítrio, para uma necessária evolução: a ação política em ambiente que deixa de ser de competição partidária e ideológica e de conspiração, passando a ser de construção solidária do bem comum.

A participação social não é uma panacéia: esta é outra lição depreendida da experiência brasileira de participação social, mas representa um processo oneroso para o cidadão comum e costuma ser apropriada e mantida por determinados grupos sociais, como funcionários públicos, letrados, pessoas mais velhas, homens, militantes políticos. Outro espectro que ronda o cenário, a profissionalização dos agentes da participação social, curiosamente sequer é mencionado na literatura brasileira.

**********

Hora de sintetizar e terminar. Vamos deixar bem claro: fazer leis é ato que faz parte dos processos da Democracia. Mas existem leis de ocasião, leis arranjadas, leis ambiciosas, leis parciais, leis desatualizadas, leis insuficientes, leis que beneficiam somente alguns… E leis que são boas para todos também, não se pode negar.

O problema não está em se ter leis ou não, mas nos modos que as produzem e operam, na forma como a sociedade as recebe. Roberto da Matta, o eminente antropólogo brasileiro, hoje vilipendiado e tratado como mero “coxinha”, cita o legalismo como um dos traços do temperamento brasileiro. Ou seja, existe entre nós uma crença irrestrita no poder das leis, com a resolução de conflitos e outros problemas através do recurso à Justiça. É bem provável que muitos recorrem aos Tribunais, por exemplo, contra aquele vizinho que não limpa o terreno ao lado, antes de sequer pensar em ter uma conversa com ele, ou de reclamar ao órgão do executivo competente para tanto. Aqui no Brasil parece que acreditamos que os fatos jurídicos são, por si só, capazes de gerar os fatos sociais na realidade, e não no contrário, o que seria mais lógico.

Por que há leis que “pegam” e outras que “não pegam”. As primeiras partem da realidade e das práticas que nela já existem, o chamado “direito achado na rua”, na visão de Boaventura de Souza Santos. As demais forçam a barra e não fazem surgir nada de novo, a não ser um batalhão de burocratas, de intérpretes, de exegetas, de Guardas Belos multadores, de julgadores etc.

Por que será, afinal, que a lei do divórcio “pegou” logo no Brasil, apesar de ter contra si a Igreja Católica e os setores conservadores da sociedade? Simples, tal lei veio para equacionar situação já amplamente existente, para a qual a sociedade já havia criado o estatuto da separação de corpos pura e simples, com ou sem lei. Quando a lei veio, não atrapalhou o processo.

O que quero aqui dizer em suma, partindo do caso quase escabroso da pobre Suzana, a parricida, é que a luta pela defesa irrestrita das leis, embora possa ser legítima, não tem o mesmo apelo social da luta, também possível, de contestação e substituição das leis que não pegam, das leis absurdas, das leis que negam outras leis, das leis que se antepõem ao bom senso social, das leis que ofendem ao invés de proteger.

Tive a honra de ser amigo e especialmente debatedor das idéias de Gilson Carvalho, este notável cavaleiro andante do SUS, que já nos deixou. Gilsão, como o chamávamos, produziu uma frase notável, que representa todo um paradigma de pensamento, ao insistir em uma ousadia de cumprir e fazer cumprir as Leis.

Pois eu peço vênia para completar a frase acima. Vamos nos calçar também da ousadia de trocar, mudar ou refazer as leis desatualizadas ou imprestáveis. Burras, em outra palavra síntese.

 

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Um comentário sobre “Burra Lex, sed Lex?

  1. DE meu amigo Vitor Pinto, analisando, entre outros textos, o presente:
    Desativar para: português
    Olá!
    Mantenho o estranho costume de ler tudo o que vocês tão sabiamente escrevem, bem como os textos que coletam e enviam.
    Agora, p.ex., acabo de atentamente ler: “Saúde não tem preço, mas tem custos” enviado por Pedro; “Burra lex, sed Lex?” de Flávio, “O direito à saúde na Constituição Federal de 1988” de Elisângela Santos de Moura (no Âmbito Judiciário) enviado por Amaro que também faz considerações próprias muito apropriadas. São todos textos longos, por vezes genéricos, por vezes esticando demais, outras tantas fazendo afirmações lapidares.
    Y entonces, diria o gaúcho teimoso?

    Vejamos,
    a) segundo o texto jurídico (de Elisângela):

    “Conclusão. Embora se reconheça o avanço trazido pela Constituição Federal de 1988 no tocante ao direito à saúde, o caminho para a efetivação desse direito é longo, sendo relevante que o debate sobre o conceito da saúde e a abrangência desse direito seja realizado não apenas pelos juristas, mas por toda a sociedade brasileira, buscando-se o aperfeiçoamento das políticas públicas promovidas pelo Sistema Único de Saúde e por maior investimento governamental nesse setor.”

    Ou seja, deixa tudo como está, à espera de que o longo caminho se encurte algum dia.
    b) Segundo nossa conhecida advogada Lenir Santos (ao final do “Saúde não tem preço…), “toda nação com bom sistema de saúde oferece APENAS os tratamentos e procedimentos previstos numa LISTA. É assim no Reino Unido, na França, na Espanha, no Canadá”.

    A obviedade da necessidade de uma lista não é aceita no Brasil porque isso exigiria uma REFORMA CONSTITUCIONAL. É o BURRA LEX bem colocado por Flávio.
    Mas, cabe observar que nos intricados meandros da justiça latino-americana nem isso garante a paz. Na Colômbia, onde a judicialização da saúde campeia mais que guerrilheiro das Farc e do ELN, pelo que se sabe fizeram a lista, mas a judicialização continua. No Brasil vai precisar uma lista britânica que seja cumprida por advogados e sanitaristas britânicos?.
    Abraços
    VITOR

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